引言

　　自20世紀(jì)80年代以來，世界發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家先后開始了對自然壟斷產(chǎn)業(yè)放松管制的改革進(jìn)程，我國的城市公用事業(yè)自20世紀(jì)90年代中期以來，也開始了以放松市場準(zhǔn)入和引入競爭為特征的改革。環(huán)衛(wèi)行業(yè)逐步放開競爭性業(yè)務(wù)的市場準(zhǔn)入，引進(jìn)社會(huì)資本，實(shí)行特許經(jīng)營，調(diào)整服務(wù)價(jià)格水平，培育價(jià)格形成機(jī)制，國有企業(yè)進(jìn)行業(yè)務(wù)分拆和股權(quán)多元化，逐步改善政府管制。但是，與此同時(shí)，也出現(xiàn)了民營化后供給增加不多、價(jià)格上漲很快、服務(wù)質(zhì)量沒有保障的問題，以及特許經(jīng)營權(quán)拍賣中的合謀、特許經(jīng)營雙方缺乏承諾的問題等。

　　本文在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合北京市環(huán)衛(wèi)行業(yè)生活垃圾處理的實(shí)際，即生態(tài)城市建設(shè)目標(biāo)高與財(cái)政約束低的特點(diǎn)，探討北京市生活垃圾處理的市場化改革與政府管制問題。

　　一、市場化改革與政府管制的重點(diǎn)、現(xiàn)狀和問題

　　城市環(huán)衛(wèi)行業(yè)的市場化與政府管制包括引入競爭、價(jià)格管制、特許經(jīng)營、第三方管制等內(nèi)容，其中的重點(diǎn)主要有以下兩點(diǎn)。

　　首先，要區(qū)分具體的業(yè)務(wù)。

　　要區(qū)分自然壟斷性業(yè)務(wù)和非自然壟斷性業(yè)務(wù)，并實(shí)行區(qū)別對待的管制政策。一方面，對于自然壟斷性業(yè)務(wù)，政府應(yīng)嚴(yán)格控制新企業(yè)的進(jìn)入，是只允許一家企業(yè)還是允許兩家及兩家以上企業(yè)經(jīng)營，需要考慮成本弱增性以及效率比較問題。當(dāng)某種業(yè)務(wù)的需求量超過了成本弱增的范圍時(shí)，就應(yīng)該允許兩家及兩家以上企業(yè)共同經(jīng)營，實(shí)行直接競爭。即使在成本弱增范圍內(nèi)，為了打破壟斷，對于成本弱增程度低的業(yè)務(wù)，也可以允許兩家及兩家以上企業(yè)實(shí)行寡頭競爭。另一方面，對于垃圾處理廠等非自然壟斷性業(yè)務(wù)政府應(yīng)降低進(jìn)入壁壘，允許多家新企業(yè)進(jìn)入，較充分地發(fā)揮市場機(jī)制的作用，但政府仍然要控制進(jìn)入非自然壟斷性業(yè)務(wù)領(lǐng)域的企業(yè)數(shù)量，并要求這些企業(yè)必須達(dá)到小經(jīng)濟(jì)規(guī)模，避免低水平的過度競爭。

　　其次，要選擇競爭的方式。

　　在采取保留一體化條件下是允許其他企業(yè)進(jìn)入還是采取在位壟斷者分拆的方式進(jìn)行競爭，需要考慮如何實(shí)現(xiàn)有效競爭問題。城市公用事業(yè)沉淀成本巨大，如果為了競爭重復(fù)建設(shè)，則社會(huì)成本高昂，浪費(fèi)極大。因此，應(yīng)在保留各種管網(wǎng)、軌道等業(yè)務(wù)部門的壟斷條件下，實(shí)行分拆競爭。所謂分拆競爭，就是把壟斷部門與垃圾處理廠、運(yùn)輸企業(yè)等競爭部門分割開，在垃圾處理廠、運(yùn)輸企業(yè)之間展開競爭。

　　北京市城鄉(xiāng)生活垃圾處理體系包括收集、運(yùn)輸、處理三個(gè)環(huán)節(jié)，即生活垃圾處理主要是由居民放入指定的垃圾桶內(nèi)，社區(qū)保潔員按指定時(shí)間用手推車或腳踏車將垃圾送至垃圾收集樓，城市環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位人員用垃圾車將垃圾運(yùn)往垃圾中轉(zhuǎn)站，經(jīng)過分揀篩選處理后，再由城市環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位人員用垃圾車運(yùn)往垃圾處理場分別進(jìn)行填埋、堆肥、焚燒處理。

　　在“十一五”期間，北京市以建設(shè)生態(tài)城市為目標(biāo)，大力推進(jìn)生活垃圾的減量化、資源化和無害化；科學(xué)調(diào)整工藝比例，加快生活垃圾處理從以填埋為主的方式向資源綜合利用方式的轉(zhuǎn)變；將逐步建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、布局合理、技術(shù)先進(jìn)、資源得到有效利用的現(xiàn)代化垃圾治理體系。2010年，全市改建和新建大、中型垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站7座，轉(zhuǎn)運(yùn)站數(shù)量達(dá)到12座；新建和改擴(kuò)建生活垃圾處理設(shè)施27座，生活垃圾處理廠（場）達(dá)到33座，具有日處理生活垃圾16530噸、餐廚垃圾1200噸的能力，其中，具有較好資源化、減量化效果的焚燒處理能力6000噸/日，綜合處理能力8000噸/日，原生垃圾直接衛(wèi)生填埋處理率下降至19.6%，垃圾通過焚燒、堆肥、填埋工藝處理的比例逐步趨于合理。

　　近年來，北京市生活垃圾處理市場化與政府管制取得了一定的進(jìn)展。一方面，放松了市場準(zhǔn)入，允許社會(huì)資本包括外資進(jìn)入，有幾個(gè)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目采取了特許經(jīng)營方式。市屬環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位完成改制，先成立了四個(gè)環(huán)衛(wèi)公司，后組建成北京環(huán)衛(wèi)集團(tuán)，區(qū)縣環(huán)衛(wèi)局改制為環(huán)衛(wèi)服務(wù)中心。市政市容管理部門對垃圾處理費(fèi)用收取和垃圾處理經(jīng)濟(jì)費(fèi)用補(bǔ)償進(jìn)行了規(guī)范。另一方面，形成了市國資委管環(huán)衛(wèi)企業(yè)，市政管委管環(huán)衛(wèi)行業(yè)規(guī)劃、技術(shù)和費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)度、管制，區(qū)縣政府管轄區(qū)內(nèi)生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營的格局；依照《北京市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營辦法》，對采取特許經(jīng)營方式的項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)、談判和管制；現(xiàn)有生活垃圾處理運(yùn)營和環(huán)衛(wèi)作業(yè)開始采取委托運(yùn)營、委托服務(wù)形式。

　　但是，北京市生活垃圾處理市場化與政府管制也存在一定的問題。一方面，生活垃圾處理的市場開放程度不夠，社會(huì)資本包括外資進(jìn)入水平有限，融資方式較少；生活垃圾處理的特許經(jīng)營項(xiàng)目少，特許經(jīng)營中存在合同不完善、合同簽訂后再談判等問題；垃圾處理價(jià)格形成機(jī)制不完整，垃圾收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低和收費(fèi)率不高，垃圾處理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制有待完善；生活垃圾處理資產(chǎn)所有者主體和職能尚不明確；區(qū)縣環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位還保留事業(yè)單位性質(zhì)，沒有進(jìn)行現(xiàn)代企業(yè)制度改革，市屬環(huán)衛(wèi)集團(tuán)的組建弱化了市場競爭等。另一方面，政府管制主體設(shè)計(jì)不到位，管制職能不明確；政府管制的法律法規(guī)不完善、不系統(tǒng)，垃圾處理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)有待細(xì)化；缺乏社會(huì)中介和居民參與政府管制的制度環(huán)境，政府管制過程不夠規(guī)范，管制效率有待進(jìn)一步提高。

　　二、完善市場化中的政府管制制度和政策

　　為了實(shí)現(xiàn)建設(shè)生態(tài)城市及建立現(xiàn)代化垃圾治理體系的目標(biāo)，必須完善市場化中的政府管制制度和政策。首先，要進(jìn)一步加大開放市場、引入競爭的力度。由于生活垃圾處理行業(yè)沒有自然壟斷屬性，它的清掃、收集、轉(zhuǎn)運(yùn)和處理都屬于競爭性業(yè)務(wù)。因此，在城市公用事業(yè)中，生活垃圾處理行業(yè)的市場化程度應(yīng)該是較高的。但目前，北京市生活垃圾處理行業(yè)的市場開放程度還不夠，在城市公用事業(yè)六大產(chǎn)業(yè)中處于中等偏下水平。要轉(zhuǎn)變開放市場的財(cái)政約束觀念，事實(shí)數(shù)據(jù)表明，生活垃圾處理開放市場的根本原因并不是財(cái)政約束，全市財(cái)政收入平均增幅連續(xù)14年保持在20%以上。其次，要健全生活垃圾處理定價(jià)機(jī)制、收費(fèi)制度及補(bǔ)貼政策。根據(jù)生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營全過程所發(fā)生的費(fèi)用，按照市場機(jī)制形成生活垃圾處理的定價(jià)系統(tǒng)；在此基礎(chǔ)上，考慮到生活垃圾處理的準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性，科學(xué)合理地建立生活垃圾處理收費(fèi)制度。再次，在市場化改革進(jìn)程中，一定要建立和完善政府管制制度。要從管制機(jī)構(gòu)設(shè)立、管制法規(guī)確定、管制有效運(yùn)行等方面，積極探索由社會(huì)中介和居民參與的政府管制模式。

　　（一）規(guī)范特許經(jīng)營制度

　　從國內(nèi)外城市公用事業(yè)及生活垃圾處理市場化改革來看，特許經(jīng)營制度是一種比較成功的模式。但是，在實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些問題，今后應(yīng)該重點(diǎn)研究和解決。

　　第一，明確生活垃圾處理特許經(jīng)營的委托人主體，增強(qiáng)其承諾的置信程度。在生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營特許經(jīng)營中，委托人一方是有任期的政府，另一方是特許經(jīng)營25年以上的企業(yè)。法律關(guān)系不對等會(huì)出現(xiàn)委托人政府承諾不可置信甚至無承諾的情況，導(dǎo)致企業(yè)承諾和再談判、違約、退出等行為發(fā)生。因此，要明確生活垃圾處理特許經(jīng)營的委托人主體。可在北京市國資委下設(shè)立公用事業(yè)投資公司，其中含生活垃圾處理投資公司，作為投資主體，進(jìn)行資本運(yùn)作。通過競標(biāo)（拍賣）選擇代理人企業(yè)，與其簽訂特許經(jīng)營合同。這樣，投資公司與競標(biāo)企業(yè)市場地位平等，相互之間承諾的置信度大大增強(qiáng)，合同的約束力提高。

　　第二，把握特許經(jīng)營合同的激勵(lì)性強(qiáng)度。協(xié)調(diào)企業(yè)的努力程度和價(jià)格管制的關(guān)系。在實(shí)踐中，特許經(jīng)營合同的激勵(lì)性強(qiáng)度是一個(gè)需要把握的問題。既要調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，使企業(yè)有主動(dòng)降低成本、提高服務(wù)質(zhì)量的動(dòng)力，又要防止出現(xiàn)鞭打快牛的棘輪效應(yīng)。為此，要確立特許經(jīng)營合同中的價(jià)格調(diào)整機(jī)制、服務(wù)質(zhì)量保障機(jī)制、技術(shù)進(jìn)步和再投資機(jī)制。在長達(dá)25年以上的特許經(jīng)營期限內(nèi)，以上三大機(jī)制的確立，可以考慮分階段執(zhí)行，在一個(gè)長期合約中包含幾個(gè)短期合約。短期合約之間既是遞進(jìn)關(guān)系，又是轉(zhuǎn)換關(guān)系，如果出現(xiàn)不履約的問題，就將由進(jìn)入企業(yè)取代在位企業(yè)。即如果中標(biāo)企業(yè)的績效不盡如人意，那么，在期拍賣中尋求另一家效率更高的企業(yè)來代替在位企業(yè)就符合管制者和消費(fèi)者的利益，這個(gè)進(jìn)入企業(yè)被稱為貨源。

　　第三，結(jié)合實(shí)際，設(shè)計(jì)特許經(jīng)營權(quán)競標(biāo)（拍賣）中的合謀防范機(jī)制。在生活垃圾處理的特許經(jīng)營權(quán)拍賣中，一般涉及政府、招標(biāo)機(jī)構(gòu)、競標(biāo)企業(yè)拍賣結(jié)構(gòu)，拍賣一個(gè)或多個(gè)生活垃圾處理項(xiàng)目。發(fā)生拍賣合謀的情況主要有招標(biāo)機(jī)構(gòu)與競標(biāo)企業(yè)之間的合謀、競標(biāo)企業(yè)之間的合謀、縣政府之間的合謀三種情況。合謀防范機(jī)制的內(nèi)容有：盡可能選擇公開叫價(jià)的拍賣機(jī)制、設(shè)計(jì)較高激勵(lì)強(qiáng)度的特許經(jīng)營合約、規(guī)范競標(biāo)中介機(jī)構(gòu)的拍賣活動(dòng)、發(fā)揮合約中懲罰性條款的約束作用、利用高科技手段強(qiáng)化信息監(jiān)控、將垃圾處理責(zé)任制納入?yún)^(qū)縣政府考核體系等。

　　（二）確立資產(chǎn)管理體制

　　在市場化改革進(jìn)程中，生活垃圾處理的資產(chǎn)管理體制主要涉及所有者兩級(jí)委托代理、所有者與經(jīng)營者委托代理、所有者與管理者分離等幾個(gè)重大問題。

　　第一，組建公用事業(yè)投資公司，實(shí)現(xiàn)生活垃圾處理資產(chǎn)所有者委托代理。目前，北京市的生活垃圾處理資產(chǎn)大部分都是國有資產(chǎn)，隨著生活垃圾處理市場化的發(fā)展，生活垃圾處理也會(huì)出現(xiàn)多元投資主體，資產(chǎn)的歸屬權(quán)日益復(fù)雜化?？煽紤]在北京市國資委下設(shè)立五大投資公司，包括資源品投資公司、公用事業(yè)投資公司、經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)投資公司、非經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)投資公司、金融產(chǎn)業(yè)投資公司，其中公用事業(yè)投資公司下設(shè)生活垃圾處理投資公司，專司生活垃圾處理資本運(yùn)作職能，實(shí)現(xiàn)生活垃圾處理資產(chǎn)所有者的委托代理關(guān)系。

　　第二，明確所有者、經(jīng)營者各自的職能，實(shí)現(xiàn)生活垃圾處理資產(chǎn)所有者的委托代理關(guān)系。根據(jù)多層委托代理理論，生活垃圾處理的委托人為北京市國資委，代理人為公用事業(yè)投資公司及其下屬的生活垃圾處理投資公司；委托人為公用事業(yè)投資公司及其下屬的生活垃圾處理投資公司，代理人為各個(gè)環(huán)衛(wèi)公司。公用事業(yè)投資公司及下屬的生活垃圾處理投資公司，對以國有資產(chǎn)為主的資產(chǎn)存量和以多元化資產(chǎn)為特征的增量資產(chǎn)全權(quán)負(fù)責(zé)。作為生活垃圾處理的經(jīng)營者———國有或非國有環(huán)衛(wèi)公司，可以通過特許經(jīng)營權(quán)競標(biāo)（拍賣）的方式，取得生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營資格，在合同期限內(nèi)按照要求和承諾保質(zhì)保量地提供服務(wù)，合同到期后按照要求完好、無償?shù)剞D(zhuǎn)交設(shè)施。

　　第三，生活垃圾處理的資產(chǎn)所有者與管制者職能分離。應(yīng)該明確生活垃圾處理的資產(chǎn)所有者和管制者主體及其各自的職能。生活垃圾處理的資產(chǎn)所有者———北京市公用事業(yè)投資公司及下屬的生活垃圾處理投資公司，對其所屬資產(chǎn)的存量和增量全權(quán)負(fù)責(zé)，但不承擔(dān)生活垃圾處理的管制者職責(zé)，即資產(chǎn)所有者與管制者分離。將生活垃圾處理的管制者職責(zé)交給政府有關(guān)部門，由其行使生活垃圾處理的管制者職責(zé)。

　　（三）加快現(xiàn)代企業(yè)制度改革

　　受計(jì)劃管理體制的長期影響，生活垃圾處理單位的市場主體地位仍未完全確立。為此，要加快生活垃圾處理單位的現(xiàn)代企業(yè)制度改革，確立生活垃圾處理單位的市場主體地位。

　　第一，按照現(xiàn)代企業(yè)制度改造現(xiàn)有的區(qū)縣環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位。目前，北京市區(qū)縣的環(huán)衛(wèi)局改制成為環(huán)衛(wèi)作業(yè)中心，但仍屬事業(yè)單位。要繼續(xù)深化體制改革，將其全部改造成企業(yè)，在逐步理順垃圾處理價(jià)格形成機(jī)制的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化環(huán)衛(wèi)企業(yè)的成本預(yù)算約束，實(shí)行設(shè)備統(tǒng)一采購、維修費(fèi)節(jié)約提成、人員費(fèi)總量控制等措施，加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部管理，提高環(huán)衛(wèi)改制企業(yè)的綜合素質(zhì)。

　　第二，按照區(qū)域競爭理論，組建相互競爭的環(huán)衛(wèi)公司。環(huán)衛(wèi)行業(yè)的清掃、搜集、轉(zhuǎn)運(yùn)和處理都屬于競爭性業(yè)務(wù)，相比較而言，垃圾處理的市場化程度應(yīng)該是較高的。因此，在市場化過程中，應(yīng)該組建3~4個(gè)環(huán)衛(wèi)公司，并將區(qū)縣改制后的環(huán)衛(wèi)企業(yè)納入這幾個(gè)環(huán)衛(wèi)公司之中，形成有效競爭。這對于在北京市城鄉(xiāng)范圍內(nèi)推進(jìn)生活垃圾的減量化、資源化和無害化，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，具有重要意義。

　　第三，按照《公司法》進(jìn)一步完善環(huán)衛(wèi)公司的法人治理結(jié)構(gòu)。引入社會(huì)資本，按照有限責(zé)任公司的要求，形成多元股權(quán)結(jié)構(gòu)。建立公司的股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層相互制約的法人治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)“三會(huì)一層”各自的制度建設(shè)，完善法人治理結(jié)構(gòu)。通過外部的服務(wù)市場、資金市場和經(jīng)理人市場的約束，不斷優(yōu)化環(huán)衛(wèi)公司的法人治理結(jié)構(gòu)。

　　（四）落實(shí)區(qū)縣政府區(qū)域責(zé)任制

　　2009年4月，北京市委、市政府出臺(tái)了《關(guān)于全面推進(jìn)生活垃圾處理工作的意見》，明確了市和區(qū)縣兩級(jí)政府職責(zé)，落實(shí)了垃圾處理區(qū)域責(zé)任制，對垃圾收集、運(yùn)輸、處理及設(shè)施建設(shè)進(jìn)行了規(guī)范。為了調(diào)節(jié)區(qū)縣間利益關(guān)系，提出了垃圾處理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，即垃圾產(chǎn)生區(qū)根據(jù)垃圾清運(yùn)量向垃圾異地處理區(qū)繳納垃圾處理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償費(fèi)。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償費(fèi)主要用于補(bǔ)償轄區(qū)內(nèi)垃圾處理設(shè)施對周邊環(huán)境的影響和解決環(huán)衛(wèi)設(shè)施不足的問題。《意見》出臺(tái)對于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和建立現(xiàn)代化垃圾治理體系的目標(biāo)，具有重大意義。要結(jié)合實(shí)際執(zhí)行過程中存在的問題，不斷完善各項(xiàng)管理制度。

　　第一，按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一原則，進(jìn)一步落實(shí)生活垃圾處理區(qū)縣政府區(qū)域責(zé)任制。北京市生活垃圾的收集、運(yùn)輸、處理及設(shè)施建設(shè)責(zé)任由區(qū)縣政府承擔(dān)，在理順生活垃圾處理價(jià)格形成機(jī)制的基礎(chǔ)上，運(yùn)用市場機(jī)制調(diào)節(jié)區(qū)縣之間利益關(guān)系。區(qū)縣政府按本轄區(qū)內(nèi)生活垃圾產(chǎn)生量向生活垃圾處理作業(yè)單位（企業(yè)）支付費(fèi)用，并根據(jù)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的不同系數(shù)，由市級(jí)財(cái)政補(bǔ)足差額部分。

　　第二，建立市級(jí)生活垃圾處理調(diào)度中心和結(jié)算中心，負(fù)責(zé)統(tǒng)一調(diào)度和統(tǒng)一結(jié)算工作。市調(diào)度中心負(fù)責(zé)全市范圍內(nèi)生活垃圾處理的綜合協(xié)調(diào)和生活垃圾流向的統(tǒng)籌調(diào)配，指導(dǎo)區(qū)縣做好合同的簽訂和執(zhí)行工作，加強(qiáng)對生活垃圾產(chǎn)生量的統(tǒng)計(jì)和管理。市結(jié)算中心負(fù)責(zé)全市范圍的費(fèi)用核算工作，提出費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)參考意見。根據(jù)運(yùn)輸距離和處理方式的區(qū)別而產(chǎn)生費(fèi)用差別的實(shí)際情況，由調(diào)度中心和作業(yè)單位信息匯總后通知結(jié)算中心，結(jié)算中心核算后通知各區(qū)縣政府應(yīng)支付的費(fèi)用。

　　第三，明確區(qū)縣之間的職責(zé)利益關(guān)系，進(jìn)一步完善生活垃圾處理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。建立產(chǎn)生區(qū)向處理區(qū)繳納經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償費(fèi)的機(jī)制，按照環(huán)境補(bǔ)償、設(shè)施折舊、設(shè)施建設(shè)三部分設(shè)計(jì)不同權(quán)重及權(quán)重調(diào)整方法，激勵(lì)生活垃圾產(chǎn)生區(qū)的減量化和生活垃圾處理區(qū)的無害化、資源化。進(jìn)一步明確生活垃圾處理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制中對生活垃圾處理設(shè)施周邊居民的補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式，以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的年限。深入探索補(bǔ)償機(jī)制中設(shè)施折舊、設(shè)施建設(shè)部分所占比重，根據(jù)設(shè)施建設(shè)的情況，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高的基礎(chǔ)上，逐步增加二者所占比重。

　　（五）完善生活垃圾處理市場化中的政府管制制度

　　從國內(nèi)外城市公用事業(yè)及生活垃圾處理市場化改革來看，政府管制的邊界會(huì)隨著產(chǎn)業(yè)壟斷與競爭格局的變化而改變，形成了政府管制—放松管制—再管制動(dòng)態(tài)變化。要從管制的主體和職能、管制的法律法規(guī)和管制的環(huán)境等方面，進(jìn)一步完善生活垃圾處理市場化中的政府管制。

　　第一，明確政府管制主體和管制職能。生活垃圾處理的管制主體，可考慮采取政府管制和第三方管制兩種不同模式。如采取政府管制，可以延續(xù)現(xiàn)行行政管理體制，由市政市容委承擔(dān)，待條件成熟時(shí)委托第三方管制，既可以考慮成立非政府序列的北京市公用事業(yè)管制委員會(huì)，下設(shè)環(huán)衛(wèi)管制專業(yè)委員會(huì)；也可以委托專職社會(huì)機(jī)構(gòu)按照建設(shè)合同和運(yùn)營（作業(yè)）標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行專業(yè)技術(shù)管制，并將結(jié)果向政府管制部門報(bào)告和向社會(huì)公眾公開披露。

　　第二，進(jìn)一步完善生活垃圾處理政府管制的法律法規(guī)。在北京市近幾年出臺(tái)的《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》、《北京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)垃圾渣土管理的規(guī)定》、《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營辦法》等基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營的法律法規(guī)?？煽紤]研究制定《北京市公用事業(yè)管制條例》作為公用事業(yè)管制的基本法規(guī)，并按照生活垃圾處理管制主體和職能改革的思路，進(jìn)一步完善《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》。在現(xiàn)有生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)國家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，可考慮制定《北京市生活垃圾處理運(yùn)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》作為生活垃圾處理運(yùn)營管制的法律依據(jù)。

　　第三，營造社會(huì)中介和居民參與的管制制度環(huán)境。這里講的社會(huì)中介參與生活垃圾處理的管制，是指各種環(huán)境保護(hù)組織、社會(huì)服務(wù)組織、志愿者組織利用其宗旨、專業(yè)背景、工作熱情、廣泛的社會(huì)聯(lián)系等優(yōu)勢和特點(diǎn)，從非政府、非專職的角度，參與生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營的管制。另外，應(yīng)該號(hào)召和發(fā)動(dòng)廣大居民參與生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營的管制，使廣大居民由單純的垃圾產(chǎn)生者，轉(zhuǎn)變?yōu)樯罾鴾p量化的貢獻(xiàn)者、生活垃圾處理價(jià)格和收費(fèi)的決策者、生活垃圾處理無害化的評價(jià)者，成為真正意義上的生活垃圾處理的管制者。

　　綜上所述，北京市生活垃圾處理市場化與政府管制的思路和政策是：進(jìn)一步開放生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營市場，采取多種市場化方式和融資模式；不斷完善生活垃圾處理的特許經(jīng)營制度，明確委托人主體，把握合同的激勵(lì)性強(qiáng)度，設(shè)計(jì)有效的合謀防范機(jī)制；健全生活垃圾處理的定價(jià)機(jī)制、收費(fèi)制度及補(bǔ)貼政策；組建公用事業(yè)投資公司及下屬生活垃圾處理投資公司，明確生活垃圾處理資產(chǎn)所有者主體和職能；按照現(xiàn)代企業(yè)制度，改造現(xiàn)有的生活垃圾處理作業(yè)單位；按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一原則，進(jìn)一步落實(shí)生活垃圾處理區(qū)縣政府區(qū)域責(zé)任制，建立市級(jí)生活垃圾處理調(diào)度中心和結(jié)算中心，負(fù)責(zé)生活垃圾處理的統(tǒng)一調(diào)度和統(tǒng)一結(jié)算，進(jìn)一步完善生活垃圾處理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制；明確政府監(jiān)管主體和職能，完善政府監(jiān)管法律法規(guī)，營造社會(huì)中介和居民參與的監(jiān)管制度環(huán)境，提高政府監(jiān)管的效率。

來源：北京藍(lán)皮書·公共服務(wù) 原文標(biāo)題：《環(huán)衛(wèi)行業(yè)市場化改革與政府管制研究》